Заметки о реформе в Кыргызстане. Пенсионная реформа.
Это тяжелая реформа. Даже в богатых странах попытки что-то изменить в пенсионной системе вызывают демонстрации и забастовки. Политик, который продвигает такие изменения, серьезно рискует своим постом, а поддерживающая его партия – голосами избирателей.

В случае Кыргызстана понимание того, что с нынешней пенсионной системой придется расстаться, неприятно и болезненно. Это как прикосновение пальцами к открытой ране. Но оно необходимо.
В мире есть несколько основных пенсионных систем, при этом в рамках одной страны (и даже одного человека) возможно их сочетание.
Во-первых, это "солидарная система", привычная система "страхования", когда текущие выплаты пенсионерам делаются из текущих принудительных "взносов". Она достаточно распространена в мире. В развитых странах выплаты относительно высоки, пенсионеры могут позволить себе жить вполне комфортно, развлекаться и путешествовать, а левые политики развивающихся стран приводят их образ жизни как пример торжества "капитализма с социалистическим лицом". К их сожалению, в последнее время становится все очевиднее, что эта система представляет собой что-то вроде финансовой пирамиды, просто растянутой во времени на несколько десятилетий. Пока "вкладчиков" было много, а получателей - мало, пирамида казалась хорошим предприятием. Сейчас в развитых странах пожилых получателей выплат все больше, и соотношение численности между ними и плательщиками – все хуже.
Но пирамида, выстроенная частным лицом – это всего лишь афера, хотя она может быть и крупной, вовлекая миллионы людей. Ее крах – болезненное, но неизбежное дело, как правило, заканчивающееся для организатора плохо.
Но поскольку этим занимается государство, то есть разительные отличия от обычной пирамиды. Во-первых, участие в ней, как правило, обязательно. Во-вторых, даже если внутри этой принудительной пирамиды возникает дефицит, у государства есть возможность покрыть его "извне", и здесь оно ограничено только своими возможностями выбивать налоги и брать в долг. Именно этим сейчас и занимаются правительства развитых государств, поскольку с политической точки зрения признать крах пенсионной пирамиды пока не представляется им возможным. Развитие этой болезненной ситуации (наиболее ярко проявившейся, например, в Греции) мы можем наблюдать уже сейчас, и вряд ли ждать придется долго.
Во-вторых, это система накопительных счетов и управляющих компаний, "чилийская система". Она появилась в Чили, в правление Пиночета, прижилась, и постепенно стала распространяться по миру. В той или иной степени она была внедрена и в Казахстане, и в России. Суть такова: принудительные "взносы" поступают не в бюджет, а в одну из управляющих компаний (УК). В какую именно, как правило, решает будущий пенсионер. На полученные таким образом деньги компания покупает различные ценные бумаги, держит или продает их, получая инвестиционный доход. Разумеется, компания не забывает и себя, берет свой процент за управление фондом. По достижению определенного возраста плательщик получает доступ к некоей сумме, образовавшейся из вносов и более или менее удачного ими управления.
Среди реформаторов эта система имеет много сторонников. Здесь вроде бы есть и частные компании, и инвестиции, и конкуренция. Она кажется большим шагом вперед по сравнению с тем, что сейчас в Кыргызстане.
КР унаследовала советскую, "солидарную" систему пенсий. Впрочем, выяснилось, что возможности поддерживать выплаты на сколько-нибудь значительном уровне нет. В1997 г. прошла косметическая реформа, и гарантированные выплаты были дополнены виртуальными "условно-накопительными" счетами, существовавшими в недрах государственной пенсионной бухгалтерии. Однако все это было только на бумаге - независимой пенсионной системы не было (и нет) – от раздач никто не отказывался, но при этом работники (или их работодатели) старались не платить или платить как можно меньше, декларируя минимально возможные зарплаты. Поэтому был постоянный дефицит, и его просто покрывали из остального бюджета. Реальный уровень выплат в любом случае был очень низким – около $20 в2005 г., к концу правления Акаева. Две последующие революции активизировали политический процесс, направив в сторону популизма и перераспределения, и к концу2011 г. пенсии составляли уже около $75. В дальнейшем выплаты, видимо, продолжат расти, поглощая все большие средства, вынуждая государство все больше выколачивать в виде налогов, и все глубже залезать в долги.
Однако нужно разобраться, так ли уж хороша "чилийская система".
Во-первых, практически всегда (и Чили не исключение) сохраняются какие-то минимальные гарантированные выплаты правительства тем, у кого накопления в частном фонде оказались незначительными, или, например, тем, чья УК обанкротилась. Предполагается, что эти выплату будут просто некоей "страховочной сеткой" частной пенсионной системы, но они всерьез влияет на отношение к ней самой, и становятся ее неотъемлемой частью. Действительно, кто знает, что там с управляющей компанией через 30 лет будет, и сколько она заработает, если доживет, а вот гарантированная пенсия – это хоть какая-то определенность.
Но почему политики сохраняют такие выплаты? Конечно, постсоветские элиты – особенные, к рынку они относятся настороженно. Многие их представители не понимают, что рынок это не "невидимая рука", о которой они что-то слышали, а добровольные решения и действия конкретных живых людей. Рынок они легко соглашаются подменять приказами и административными мерами.
Но основная причина, видимо, в том, что политики считают пенсию слишком важным инструментом для манипулирования значительной частью населения, чтобы выпускать его из рук. Тем более что реформаторы, как правило, соглашаются с тем, что со многими отношения все равно будут строиться по-старому – с теми, кто уже получает пенсию, или скоро стал бы получать, и уже вряд ли что-то накопит.
Во-вторых, и в накопительной системе принудительных характер "взноса" никуда не девается. Это играет большую роль, чем принято считать. Принуждение само по себе плохо. Говорить о частых пенсиях можно тогда, когда человек сам, добровольно отдает часть своих доходов в паевой инвестиционный фонд, или просто кладет их на депозит в банке, или сам покупает какие-то ценности, например, акции или золото. Поэтому "чилийская" система лишь условно частная, ключевую роль в ней играет не добровольный выбор потребителя, а интересы владельцев и менеджеров УК и самое главное - политиков.
Это заметно и по регулированию. Стать УК пенсионных фондов вовсе не просто. Как правило, нужно соответствовать целому ряду критериев, которым, к тому же, свойственно ужесточаться ("в интересах вкладчиков"). Это отсекает часть возможных новых игроков. Более того, сам процесс достаточно регламентирован, например, могут быть условия, что в портфеле фонда должно быть не более 1% иностранных акций, или не менее 10% государственных ценных бумаг. Но УК все равно работают на таких условиях, поскольку доступ к пенсионным деньгам открывает ряд возможностей. Например, можно брать процент за управления, даже если фонд показал отрицательную доходность. Или (поскольку за УК часто стоят достаточно крупные компании) можно использовать пенсионный фонд для финансирования своего бизнеса по очень низкой процентной ставке (продавая фонду облигации). Если законы запрещают такие сделки, можно договориться с коллегой-владельцем другого фонда, и покупать такие облигации друг у друга.
Таким образом, УК образуют своего рода картель вокруг контролируемого государством потока денег. Оно сначала отбирает у граждан, а потом отдает одной из УК, с тем, чтобы та через много лет выплачивала им пенсию из того, что получится в результате управления. Никаких частных (реально принадлежащих будущим пенсионерам) счетов здесь нет. Неудивительно, что чиновники предъявляет требования к желающим освоить этот поток. В частности, это позволяет использовать пенсионные фонды для покрытия дефицита бюджета.
В самом деле, если уж УК полагается не слишком рисковать (все-таки пенсионные накопления – дело, требующее осторожности и степенности), почему бы им не купить долги правительства? К примеру, в Казахстане в2011 г. в структуре "пенсионного" портфеля всех УК бумаги государства (всех уровней) составляли около 45%. Вряд ли в Кыргызстане было бы иначе. Таким образом, то, что предлагается как способ обеспечить инвестиции и хороший уровень жизни пожилых людей, в действительности оказывается просто еще одним способом покрывать госрасходы.
Более общо – на рынке появляется большое количество "не совсем денег", на которые нельзя покупать ничего, кроме некоторых ценных бумаг. Это оказывает серьезное искажающее влияние на инвестиционный процесс в стране.
Оборотной стороной вопроса оказывается низкая доходность накоплений. В России даже в хорошие годы она, как правило, была, в лучшем случае, на уровне доходности депозитов в крупных банках, а в кризис и вовсе ушла в минус. В Казахстане тоже, в обеих странах с середины 2000-х она оказалась ниже роста потребительских цен. Поскольку "взносы" в систему принудительны, вопрос доходности, т.е. вопрос управления неизбежно политизируется. Иногда компаниям прямо указывают минимум доходности, который они должны обеспечить, в противном случае - фонд у УК могут отобрать. Гражданам при этом может быть сделана доплата из бюджета. Это основа частно-государственного сотрудничества – в случае успеха выгоду получают владельцы компаний, в случае неудачи – расходы несет бюджет.
В конце концов, прямые выплаты из бюджета начинают играть все большую роль. Население тоже, как правило, не возражает – "взносы" правильно рассматриваются просто как дань, которую они вынуждены платить, и которая, попав под управление, в любом случае обесценивается, обогащая только УК. Не удивительно, что в России подавляющее большинство "вкладчиков" отмолчались и не выбрали никакой УК, разрешив государству делать с этими деньгами все, что ему заблагорассудится. В ответ они, видимо, ждут, что оно само как-то решит вопрос с их будущими пенсиями.
Таким образом, мы убедились, что "чилийская" система не так хороша, как кажется. Она не является настоящей альтернативой. Неудивительно, что в самом Чили реформа2008 г. частично вернула "солидарную" систему. Но, как говорится, критикуя – предлагай. Что же нужно сделать в Кыргызстане?
Во-первых, нужно понять, что основой постсоветского выживания пожилых людей были негосударственные формы помощи и источники дохода. Самой главной такой формой, конечно, была и остается семья. В Кыргызстане все еще принято помогать родителям. Это очень хорошо. В России, я думаю, ситуация в этом плане хуже. В ней семья как альтернативная государству добровольная самоорганизация сильнее распалась. Отчасти эта проблема касается и живущих в Кыргызстане русских пенсионеров.
Другими формами и источниками дохода можно считать соседскую помощь, сдачу в аренду комнаты или квартиры, мелкую розничную торговлю. Все это может поддерживать пожилых людей и дальше.
Во-вторых, нужно учитывать, что пока ситуация в Кыргызстане все еще благоприятная. В КР лишь около 5% населения старше 65 лет, в то время как в России – 13%. Кыргызстанцы все еще достаточно молоды.
Реформа, которую я предлагаю, интересна тем, что в ней реформа выплат – это только некоторая ее часть. Остальную часть составляют как бы кусочки других реформ, из которых эта остальная часть складывается как паззл.
Во-первых, это денежная реформа, в ходе которой государство должно потерять возможность обесценивать накопления путем эмиссии. Важную роль в ней играет легализация использования золота в качестве средства обращения. Конечно, каждый сам должен решать, как ему накопить на старость. Но сейчас выбор инструмента в лучшем случае идет между постоянно обесценивающимися декретными необеспеченными деньгами разных государств. В каком-то смысле люди требуют от государства пенсию в обмен на такое обесценение.
Во-вторых, это бюджетно-налоговая реформа. Она позволит торговцам предлагать товары по более низким ценам, а работодателям – предлагать лучшие условия. Конечно, накопление это важно. Но на текущий момент самый лучший способ помочь пожилым кыргызстанцам – это, с одной стороны, дать возможность зарабатывать их родственникам, друзьям и соседям, а с другой – дать возможность покупать товары по наиболее выгодным рыночным ценам.
В-третьих, это реформа коммунальных услуг (которая частично освещена в моей заметке об электроэнергетике), без которой эту сферу, скорее всего, ждет цепочка административных повышений тарифов, ложащихся все более тяжким бременем на кошельки пожилых граждан.
На самом деле, успех реформы будет во многом строиться на умении и готовности людей добровольно кооперироваться для решения каких-то проблем. К счастью, современные средства коммуникации и денежных переводов позволяют объединяться и что-то вместе делать даже тем, кто находится за тысячи километров друг от друга. Сейчас большую помощь оказывают переводы кыргызстанцев, работающих за границей. После реформы, скорее всего, вырастет роль различных ассоциаций (квартальных, религиозных, земляческих), благотворительных организаций. Какие-то шаги в этом направлении можно предпринять уже сейчас, поскольку добровольной деятельностью тоже кто-то должен заниматься. Например, это может быть в виде пластиковых карточек (там, где есть банкоматы), розданных некоторому количеству пожилых людей. Деньги можно собирать (и раздавать долями на эти карточки) самыми разными способами, в том числе, через Интернет. Это звучит не так масштабно, но зато это какое-то реальное дело.
Наконец, реформа выплат. Я вкратце осветил ее в интервью о бюджетно-налоговой реформе. Основной принцип: помощь пожилым – дело добровольное, поэтому и государственные выплаты надо вести из денег, полученных без принуждения. Например, за счет доходов от приватизации, дивидендов, иностранных платежей за военные базы, безвозмездной помощи и т.п.
Существующие обязательства надо конвертировать административных, сформулированных по общему принципу, в обязательства, привязанные к конкретному, конечному числу ныне живущих людей. Как оно будет определяться, войдут ли туда люди старше определенного возраста, или только уже получающие пенсию – определит политический процесс. В Грузии, например, создали целую систему оценки благосостояния человека, чтобы выяснить, нуждается ли он в помощи. Главное – зафиксировать некое, пусть большое, но конечное число обязательств, привязанных к конкретным людям. Желательно, чтобы оно шло как некий процент от распределения доходов, полученных без принуждения. Например, получили $300 млн., 100 отложили, 200 распределили, каждому из текущих получателей – какой-то процент, как если бы он был владельцем акций выплачивающего дивиденды общества. Со временем (по неприятной, но понятной причине) все эти обязательства закроются.
Если уж нельзя избежать политизации вопроса выплат, можно хотя бы попытаться обернуть настроение получателей в пользу реформ. Например, можно объяснять, что чем дороже будет тот или иной объект продан на приватизационном аукционе, тем больше будут добровольные доходы, тем выше выплаты.
При этом нужно отказаться от гарантированных пенсий. Даже самые "минимальные" имеют тенденцию разрастаться, подменяя собой все остальное. И здесь очень характерен пример Грузии, где правительство решило отказаться от системы пенсий, заменив ее адресной помощью бедным, независимо от возраста, т.е. решило платить за бедность, а не старость. Однако эта перераспределительная система, сама по себе затратная и предполагающая изучение быта просителя под микроскопом, лишь дополнила выплаты пенсий по возрасту. Выплаты эти, которые изначально предполагались как минимальные, стали расти, теперь они около $60, и в этом году ожидается повышение на 40% для самых пожилых (от 67 лет). Теперь на одни выплаты тратится больше, чем был весь бюджет дореформенной Грузии. Впрочем, об опыте грузинских реформ – в следующей заметке.

Дмитрий Зильберман
Независимый эксперт
http://www.facebook.com/profile.php?id=1312364744