Доступность бюджетных данных является основным принципом демократического общества; народ доверяет правительству управление общественными финансами, и при этом вправе требовать предоставления полной информации о расходах и доходах Госбюджета.

Доступность и открытость установлены законодательством страны. Юристы указывают на Конституцию Таджикистана, 6 законов РТ, Стратегии повышения уровня благосостояния и управления госфинансами до 2018г., а также инструкцию Минфина по составлению госбюджета, которыми устанавливаются его доступность и открытость.

Какова ситуация в реальности? На сайте Минфина и в государственных печатных СМИ без труда можно обнаружить Закон РТ "О Госбюджете РТ", в котором приводится информация о Республиканском бюджете.

Однако данные по вопросам, интересующих журналистов и общественность, из года в год сокращаются. Так, уже с 2010 года в Законе о госбюджете отсутствуют данные по финансирования обороны, правоохранительных, судебных органов и прокуратуры.

Также стали закрытыми для общественности бюджеты верхней и нижней палат парламента, Центральной комиссии по выборам и референдумам, Исполнительного аппарата президента РТ, Управления госслужбы, комитетов при правительстве РТ, расходы на загранкомандировки органов госвласти и управления, фрахт самолетов и другие расходы. В целом 22 строки расходов республиканского бюджета были изъяты из публикуемого закона. Между тем, ранее эти данные были открыты, и, вполне очевидно, что благополучию и безопасности Таджикистана это не повредило.

В урезанном варианте республиканского бюджета информация приведена столь дотировано и скупо, что практически мало что можно из него почерпнуть. 2-3 различные отрасли хозяйства почему-то объединены одной строкой финансирования, и получить дополнительные данные отдельно по каждой отрасли практически невозможно, ни в Минфине, ни в парламенте.

В 2013 году редакция газеты "Азия-плюс" попыталась получить более полный вариант госбюджета, чтобы рассказать о его содержании читателям. Журналистами был подготовлен в Минфин письменный запрос о предоставлении редакции полного варианта Госбюджета. Однако запрос был проигнорирован, а на дополнительную устную просьбу журналиста ответственный сотрудник Минфина ответил, что запрашиваемый документ является государственной тайной, и категорически отказался предоставить его.

Этот факт подтверждается исследованием ОФ "Панорама", проведенным в 2011 г., которое показало, что существует низкая информированность населения по бюджетным процессам, поскольку оно имеет ограниченный доступ к нему, причем не только о Государственном, но и местных бюджетах.

Местные бюджеты

Бюджеты второго уровня - местные бюджеты были практически недоступны широкой общественности. Однако в 2015 году они были опубликованы на сайте Минфина; информация была представлена по 3 областям Таджикистана, столице Душанбе, трем городам и 7 районам республиканского подчинения (РРП).

Однако нам не удалось найти аналогичную информацию на текущий, 2017 год. Обращение в Минфин не прояснило ситуацию, поскольку журналистов посылали от одного сотрудника к другому, и никто из них не давал точного ответа: размещена ли информация по местным бюджетам на сайте, и если нет, то можно ли ее получить по запросу?

Отдельной, и также неудачной попыткой были усилия по получению информации о бюджете столицы, которая, без сомнения, представляла бы немалый интерес для общественности. Однако в доступных широкой общественности источниках бюджет Душанбе не публикуется. Журналисты обратились в Статистическое управление Душанбе с просьбой приобрести сборник статданных за последние годы. Однако там ответили, что эти сборники не продаются "посторонним".

На попытки возразить руководство Статуправления ответило, что ими издается всего 41 экземпляр статсборника, который рассылается по министерствам и ведомствам; однако он не предназначен для журналистов и других слоев общественности. Журналистам было дозволено всего лишь посмотреть интересующие их разделы.

Между тем, этих сборников нет в продаже и в Агентстве по статистике при Президенте РТ.

Татьяна Бозрикова, занимающаяся исследованием доступности государственного и местных бюджетов, поделилась своим опытом: "Легче взять интервью у сотрудника Минфина или депутата Маджлиси намояндгон Маджлиси Оли, чем у чиновника местного уровня".

ИООФС-Таджикистан запустил исследования открытости местных бюджетов в рамках программы "Поддержка управления государственными финансами в Таджикистане". В этом направлении ОО "Центр муниципального развития" реализовывал длительный проект "Вовлечение граждан в бюджетный процесс и общественные слушания по бюджету", подготавливая и проводя бюджетные слушания в 6 пилотных районах: Вахдате, Файзабаде, Рудаки, Турсун-заде, Кайраккуме и Гиссаре.

Руководитель ОО Гулру Азамова рассказала, что в работе им встретились объективные трудности, среди которых - низкая мотивация предоставления бюджетов и постоянная занятость местных властей. Вопрос открытости местных бюджетов становился проблемой, препятствующей реализации проекта.

Г. Азамова рассказала, что их просьбы к руководству разных городов и районов предоставить местный бюджет вызывали просто удивление, и обычный ответ был: "А ты кто такая?". В лучшем случае их отсылали за необходимым документом в Минфин. Сотрудники НПО оказывались в тупике, не зная, как им поступить. Низкая финансовая грамотность местного населения также не способствовала решению проблемы.

Она отмечала, что сотрудникам ОО приходилось тратить много усилий для налаживания контактов с руководством районов.

"Такие вопросы лучше всего решать через знакомых, особенно высокопоставленных чиновников, или родственников. Просто так прийти к местному раису и ожидать положительного результата - просто невозможно", - говорит Г. Азамова.

Тем не менее, ОО "ЦМР" удалось со временем решить эту проблему и провести слушания во всех намеченных районах.

На основании вышеизложенного вряд ли можно говорить о доступности местных бюджетов для населения, СМИ и общественности. Вопрос о том, как получить информацию по местным бюджетам людям, не имеющих знакомства и проектных возможностей, остается открытым.

Надежды на реформу?

Правительством Таджикистана уже семь лет проводится реформа управления госфинансами (УГФ). В последней большое внимание должно быть уделено процессам усиления парламентского надзора, предоставления бюджетной информации гражданам, содействия конструктивному участию гражданского общества в процессе формирования бюджета.

Работа эта проводится при поддержке международных финансовых институтов. Так, с 2009 года Минфин Таджикистана работает по проекту Модернизации управления государственными финансами, финансируемого Международной ассоциацией развития в размере $5,0 млн. долларов. Целью данного проекта является повышение эффективности и прозрачности управления финансами государственного сектора; он рассчитан на 9 лет, и должен завершиться в 2018 году. В результате должна быть обеспечена прозрачность и подотчетность бюджета.

Вопросы прозрачности и подотчетности решаются специалистами Минфина и в рамках программы "Поддержка управления государственными финансами в Таджикистане", финансируемой Отделением международной организации Институтом "Открытое общество" - Фонд Содействия в Таджикистане (ИОО). В ряду многих приоритетов программы - исследования по открытости бюджета и повышение доступа граждан к информации и госуслугам.

Какова степень доступности общества к бюджету?

Существует метод оценки ситуации по открытости бюджетной информации (исследование по открытости бюджета -(OpenBudgetSurvey)), оценивающий по специальной методике степень доступности общественности к бюджету. Вторым критерием является возможность жителей страны принимать участие в подготовке бюджетов. Важным аспектом являются полномочия законодательной власти в бюджетном процессе и возможность напрямую влиять на распределение бюджетных средств. Доступность информации о внешнем аудите исполнения государственного бюджета тоже входит в число важных показателей.

Таджикистан был включен в исследование индекса открытости бюджета (ИОБ) в 2012 году, когда, при поддержке Института "Открытое общество" было впервые проведено исследование открытости бюджета. ИОБ - это единственное независимое, сравнительное, регулярное измерение прозрачности бюджета и подотчетности во всем мире, которое можно назвать уникальным аналитическим инструментом. Оно проводится экспертами по бюджету независимых общественных организаций и академий. В нем используются документальные доказательства и объективные критерии для оценки степени предоставления общественности доступа к 8 ключевым бюджетным документам: предварительному и утвержденному проектам бюджета, проекту бюджета исполнительной власти и гражданскому бюджету, отчетам за разные периоды года и аудиторскому отчету.

Исследование проводится с периодичностью в два года. В Таджикистане его выполнил кандидат экономических наук Уктам Джумаев, вместе с группой экспертов, в 2012, 2014 и 2016 годах.

У. Джумаев рассказывает: "В исследованиях использовались признанные на международном уровне критерии оценки прозрачности бюджета, разработанные Международным валютным фондом (МВФ), Организацией Экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и Международной организацией высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ). В ходе работы была проведена оценка доступности восьми основных бюджетных документов для общества".

Выводы исследования в 2012 году были неудовлетворительными.

"Проводя первое исследование в 2012 году, мы выяснили, что основные ключевые бюджетные документы как: проект Закона о государственном бюджете РТ, макроэкономические показатели доходов и расходов государственного бюджета, также как полугодовой и аудиторский отчеты, были скрыты от общественности информацией, представленной исключительно для внутреннего пользования. В тот момент на официальном сайте Министерства финансов публиковался лишь утвержденный госбюджет, а также периодические и годовые отчеты", - подводит итог Джумаев.

Оказалось, что в Таджикистане лишь финансовый контроль ведется на высоком уровне, уровень бюджетного контроля со стороны законодательной власти оказался средним, а участие общественности находится на низком уровне.

Вследствие этого уровень бюджетного контроля и участия общественности в Таджикистане оказались самыми низкими по сравнению с соседними странами.

"По завершении исследования и подсчета баллов ИОБ в 2012 году оказалось, что показатель Таджикистана составляет всего 17 из 100 возможных баллов.

Это - самый низкий показатель и среди всех стран своего региона, среди которых - Киргизия, Казахстан, Монголия, Азербайджан, Грузия, Россия и Украина", - говорит У. Джумаев.

Полученный результат недвусмысленно указывал на то, что правительство Таджикистана предоставляло обществу скудную информацию о государственном бюджете.

Позитивные сдвиги

Спустя два года, в 2014 г., проведя то же исследование, У. Джумаев определил, что ситуация с доступностью бюджета значительно улучшилась.

"Руководство Минфина отнеслось ответственно к полученным результатам, и проделало значительную работу по внедрению рекомендаций МБП. В результате на сайте Минфина появились публикации макроэкономического прогноза доходов и расходов государственного бюджета, проекта Закона РТ о государственном бюджете, квартальных, полугодовых и годовых отчетов по исполнению бюджета, с указанием даты публикации", - рассказал У. Джумаев.

По его словам, позитивным шагом для формирования благоприятной методической основы вовлечения общественности в бюджетный процесс стало издание Путеводителя бюджета Республики Таджикистан (2012), Руководства по организации бюджетных слушаний в регионах Республики Таджикистан, Практикума бюджетного анализа (2015) и др. при финансовой поддержке Института "Открытое общество". В этих изданиях популярно освещены процессы бюджетирования в стране, дается представление о том, как граждане страны могут повлиять на бюджетный процесс в своем городе или селе, или в целом по республике. Издания были подготовлены независимой группой экономистов, сотрудников Академии наук, Налогового комитета и других экспертов не являющихся работками Минфина.

Еще одним шагом стала ежегодная публикация на сайте Минфина, начиная с 2014 года, "Гражданского бюджета", который содержит некоторые дополнительные данные по сравнению с текстом закона о госбюджете, а также некоторые элементы аналитики.

"В результате индекс доступности бюджета Таджикистана в 2014 году вырос на 8 баллов, и составил уже 25 баллов из 100 возможных", - говорит У. Джумаев.

Между тем, несмотря на позитивные сдвиги, даже улучшенный индекс выглядит довольно слабо на фоне других стран СНГ, что видно из диаграммы 1. (Примечание: чем меньше цифра, тем не прозрачнее бюджет страны)

Тем не менее, в очередном докладе о бюджетной прозрачности Международного бюджетного партнерства за 2015 год, содержащем оценки прозрачности бюджетов более 100 государств, в отношении Таджикистана вновь высказаны критические замечания и рекомендации.

Таджикистан отнесен к 50 странам мира, бюджеты которых отвечают минимальным требованиям прозрачности. "В бюджете Таджикистана отсутствуют данные по доходам и расходам в разбивке по каждому министерству, - говорится в докладе. - Бюджетная сфера Таджикистана будет более прозрачной путем публикации подробной информации о ней, в частности, путем публикацией Аудиторского заключения на Годовой отчет об исполнении госбюджета, составлением и публикацией Полугодового обзора по исполнению бюджета (данный документ отличается от существующего формата полугодового отчета по исполнению бюджета), а также активного привлечения общественности в бюджетный процесс.

Динамики нет…

Однако исследование 2016 года не обнаружило дальнейшей динамики к целям доступности и прозрачности.

"Наше исследование учитывает не только открытость госбюджета, но и его полноту. Вот с этим у нас большие проблемы. Качество опубликованных бюджетных документов доступных для общественности недостаточно отвечает международной передовой практике", - объясняет Джумаев.

По его словам, из бюджетных данных исчезла информация по расходам республиканского бюджета по ведомственной классификации (статья 7 Закона РТ о государственном бюджете РТ на 2017 год), также пока не публикуется Полугодовой обзор по исполнению госбюджета с элементами макрофискального прогноза на второе полугодие и наличием анализа эффективности реализации бюджетной политики и государственных приоритетов."Прогноз на полугодие дает возможность понять, правильно ли планировались ожидаемые доходы, насколько оправдана фискальная политика", - говорит У. Джумаев.

По мнению эксперта, некоторые бюджетные документы на стадии процесса исполнения и контроля бюджета до сих пор не опубликованы и не доступны общественности: полугодовой обзор, аудит годового отчета об исполнении госбюджета, Гражданские версии квартальных отчетов и аудиторского отчета.

На законодательном уровне правовой механизм обеспечения прозрачности госбюджета и стимулирования участия граждан в бюджетном процессе не достаточно разработан: требуется разработка и принятие "Закона о прозрачности" и "Закона об участии граждан в бюджетном процессе".

До настоящего времени недостаточно полно раскрываются данные по внешнему аудиту годового отчета по исполнению бюджета со стороны Счетной палаты. Кроме того, эксперт не видит увязки финансирования с реализацией среднесрочных программ.

"Должно осуществляться программное бюджетирование, в котором увязываются построчно расходы с целями и индикаторами, направленными на выполнение страновых программ", - говорит он.

У. Джумаев с сожалением резюмирует, что в предстоящем вскоре обнародовании индексов открытости бюджетов более 100 стран мира, Таджикистан, вероятно снизит свои показатели.

Признание статус-кво на национальном уровне Критика по аспектам доступности бюджета звучит не только на международном уровне, но и признается в официальных документах. Так, национальной программой Стратегия повышения уровня благосостояния до 2015 г. (СПБУ) отмечались "непрозрачность бюджетного планирования и слабое соответствие бюджета национальным приоритетам, административные препятствия и слабое вовлечение потенциала гражданского общества и бизнеса в процессы национального развития, бюджетного планирования". Были намечены и пути разрешения ситуации. Однако за прошедшее время мало что изменилось. Но эта нерешенная задача становится еще более актуальной в период экономического спада.

Мнения расходятся.. Между тем, по мнению большинства опрошенных представителей органов государственной власти у населения нет проблем в доступе к бюджетной информации. Граждане сами редко интересуются этими вопросами. Это было выявлено в ходе исследования "Проблемы прозрачности госбюджета и вовлечение гражданского общества в бюджетные", проведенного НГУ "Новая панорама" в 2016 году.

Согласно вышеупомянутому исследованию, одновременно большая часть участников фокус групп и свыше 60% респондентов опроса считают, что населению сложно или очень сложно получить информацию о республиканском бюджете или другим финансовым вопросам, около 64% - сложно и очень сложно получить информацию о местном бюджете.

Кроме того, 93,2% респондентов не удовлетворены качеством бюджетной информации. Всего лишь 6,8% полностью удовлетворены ею.

Диаграмма 2. Степень удовлетворенности респондентов в целом уровнем доступа и качеством бюджетной информации (Диаграмма НГУ "Новая панорама")

Один из выводов исследования гласит: "Согласно законодательству, нет ограничений для доступа населения к информации. Однако отсутствие норм по механизмам обеспечения прозрачности бюджетных процессов, пробелов по нормам участия гражданского общества в бюджетном процессе, не способствуют расширению доступа населения к бюджетной информации. Фиксируется ограниченный доступ населения к информации о госбюджете и других финансовых вопросах, низкий уровень осведомленности населения в области УГФ".

На основании вышеизложенного можно утверждать, что вопрос отчетности правительства перед народом за управление общественными финансами остается открытым.

Валентина Касымбекова